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廣州市人民政府辦公廳關于印發廣州地區深化公立醫院綜合改革行動方案的通知

  • 2019-03-07 16:39:03
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穗府辦〔2019〕1號

各區人民政府,市政府各部門、各直屬機構:

《廣州地區深化公立醫院綜合改革行動方案》已經市人民政府同意,現印發給你們,請認真組織實施。實施過程中遇到的問題,請徑向市衛生健康委反映。

廣州市人民政府辦公廳

2019年2月20日

廣州地區深化公立醫院綜合改革行動方案

為深入貫徹習近平總書記重要講話精神,貫徹落實《廣東省人民政府關于印發廣東省深化公立醫院綜合改革行動方案的通知》(粵府〔2018〕52號),進一步深化廣州地區公立醫院綜合改革,提高醫療衛生服務質量,努力構建與社會經濟發展相適應的醫療衛生服務體系,不斷滿足人民群眾日益增長的衛生與健康需求,結合本地區實際,特制定本方案。

一、指導思想

全面貫徹黨的十九大精神,以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,深入貫徹習近平總書記重要講話精神,堅持人民健康優先,堅持新形勢下黨的衛生與健康工作方針,全面貫徹落實國家和省的政策要求,落實政府責任,力爭突破,推動體制機制改革,完善服務體系,提高服務質量,為爭當廣東實現“四個走在全國前列”排頭兵作出貢獻。

二、工作目標

到2020年,建立現代醫院管理制度,建立布局合理、規模適當、層級優化、職責明晰、功能完善的醫療衛生服務體系,全面建立基層首診、雙向轉診、急慢分診、上下聯動的分級診療機制,不斷提高醫療衛生服務水平,確保改革成果惠及人民群眾。全市公立醫院門診、住院次均費用年度增幅低于常住居民人均可支配收入增幅,區域醫療費用增長控制在10%以下;基本醫保政策范圍內報銷比例穩定在75%,個人衛生支出占衛生總費用的比重下降到25%;二級以上公立醫院和政府辦基層醫療衛生機構全部參與醫聯體。

三、主要任務

(一)加快推進公立醫院管理和運行機制改革,建立現代醫院管理制度。

1.落實公立醫院自主權。

推進公立醫院政事分開、管辦分開。創新編制管理方式,合理確定公立醫院編制總量或人員總額,逐步探索實行編制備案制、員額制管理,從2018年起新設立公立醫院可實行員額制管理,編制備案制和員額制管理人員均屬于事業單位工作人員。積極推動公立醫院實行全員聘用,執行一體化事業單位人事管理政策,繳納事業單位養老保險,實現同崗同酬同待遇。逐步取消公立醫院行政級別。落實公立醫院經營管理自主權,公立醫院按規定自主行使人員管理、內部機構設置、中層管理人員聘任、內部績效考核與分配、年度預算執行等經營管理權限。推進醫院自主開展衛生系列高級職稱評審試點工作,創新評價機制,分層分類科學制定評審標準,突出職業素養、臨床能力和業績等。(市委編辦、市人力資源社會保障局、市衛生健康委、市財政局負責。排在第一位的為牽頭單位,下同)

2.規范完善公立醫院管理制度。

各級各類醫院要制定章程,規范內部治理結構。落實黨委領導下的院長負責制、任期目標責任制、年薪制和考核問責制,落實院長作為醫院運營管理第一責任人的責任。推行院長職業化、專業化。各級各類醫院要全部組建醫療質量安全管理、藥事管理等專業委員會。健全醫療質量和安全管理制度,建立健全質量保障體系及質量管理機制。建立健全人員聘用管理、崗位管理、職稱管理、執業醫師管理、護理人員管理、收入分配管理等制度。建立健全全面預算管理、成本管理、財務報告、第三方審計和信息公開機制。公立醫院所有收支納入部門預算統一管理,逐步實行醫院全成本核算。廣州地區所有公立醫院全面落實總會計師制度。(市衛生健康委、市財政局、市人力資源社會保障局負責)

3.建立以公益性為導向的考核評價機制。

健全公立醫療衛生機構績效評價制度,完善績效評價指標體系,推進績效評價工作的信息化建設,建立引入第三方參與評價的機制。調整對醫療衛生機構的績效評價方式,更加注重對服務質量、群眾滿意度和群眾健康水平提升的評價。把對醫聯體、醫療衛生服務體系的績效考核與深化醫改工作考核、公立醫療衛生機構績效考核緊密結合起來。強化對公立醫院績效考核結果的運用,考核結果與財政補助力度、醫保基金支付、薪酬總體水平、醫院等級評審等掛鉤,并作為公立醫院領導班子及其成員年度考核的重要依據。(市衛生健康委、市財政局、市人力資源社會保障局負責)

4.推進公立醫院薪酬制度改革試點。

(1)加快推進公立醫院薪酬制度改革。按照國家和省的要求,在優化公立醫院薪酬結構、合理確定薪酬水平、改革主要負責人薪酬制度、完善內部薪酬分配辦法、拓寬薪酬經費保障渠道等方面進行積極探索,加快構建以績效考核為依托、更好強化公益性導向、體現知識與技術價值的薪酬分配制度。(市人力資源社會保障局、市衛生健康委、市財政局負責)

(2)完善公立醫院薪酬水平與績效工資總量核定辦法。落實國家關于“兩個允許”等有關政策,即“允許醫療機構突破現行事業單位工資調控水平,允許醫療服務收入扣除成本并按規定提取各項基金后主要用于人員獎勵”,以及“公立醫院人員支出占業務支出比例達到40%以上”的要求,結合當地經濟發展、財政狀況、在崗職工工資平均水平及醫療行業特點、公立醫院職責定位與運行現狀,在現有水平基礎上合理確定公立醫院薪酬水平和績效工資總量,并建立與績效考核結果相結合的動態調整機制。對高層次人才聚集、公益目標任務繁重、承擔教學科研任務以及需要重點建設的公立醫院可適當核增績效工資總量,對符合規定的高層次人才或急需緊缺人才可單列申報績效工資。(市人力資源社會保障局、市衛生健康委、市財政局負責)

(3)落實公立醫院內部分配自主權。公立醫院可自主確定基礎性與獎勵性績效工資比例,自主確定獎勵性績效工資發放項目,自主確定科研創新收入分配辦法,自主確定高層次人才年薪制、協議工資、項目工資等分配方式。公立醫院應注重內部各類人員收入統籌平衡,推動編制內外人員同崗同酬同待遇。探索建立將公立醫院聘用的編外人員按同崗同酬同待遇原則納入政府購買服務范圍。(市衛生健康委、市人力資源社會保障局、市財政局負責)

(4)推行公立醫院主要負責人目標年薪制。根據公立醫院考核評價結果、個人履職情況、職工滿意度等因素合理確定公立醫院主要負責人薪酬水平。公立醫院主要負責人年薪在單位績效工資總量外單列核定,薪酬水平根據主管部門對公立醫院及主要負責人的績效考核結果確定,有條件的地區可將公立醫院主要負責人年薪列入財政單獨保障。實行年薪制的公立醫院主要負責人不再參與公立醫院的其他分配,不再從單位領取年薪制以外的薪酬,嚴禁與所在醫院的經濟收入直接掛鉤。(市衛生健康委、市人力資源社會保障局、市財政局負責)

(5)探索與醫聯體建設相適應的薪酬分配機制。賦予牽頭醫院薪酬分配統籌權限,納入醫聯體的醫療機構獎勵性績效工資可由牽頭醫院統籌確定分配辦法,并切實加大對基層醫務人員特別是全科醫生、公共衛生醫師的傾斜。(市人力資源社會保障局、市衛生健康委、市財政局負責)

5.全面加強醫院黨的建設。

全面實行黨委領導下的院長負責制。充分發揮公立醫院黨委把方向、管大局、作決策、促改革、保落實的領導作用。黨建工作要求要寫入醫院章程。健全公立醫院黨委與行政領導班子議事決策制度,落實“三重一大”事項。推進醫院黨委和行政領導班子科學民主決策,加強監督管理,實行黨務公開和院務公開。切實加強公立醫院領導班子、干部隊伍和人才隊伍建設,選優配強領導班子,強化領導班子思想政治建設,加強干部隊伍管理和人才工作。著力提升公立醫院基層黨組織組織力,健全黨的基層組織體系,推進黨組織和黨的工作全覆蓋,提升黨支部規范化建設水平,抓好黨支部書記選拔培養激勵,提高發展黨員工作質量。落實意識形態工作責任制,建立健全管理制度、明確管理責任。落實理論學習中心組學習制度,開展社會主義核心價值觀教育,加強醫德醫風、精神文明和醫院文化建設。加強對醫院學術論壇、期刊雜志、課堂教學、新媒體及個人微信公眾號、微博等各類思想文化陣地的有效管理。落實全面從嚴治黨主體責任,持續推進黨風廉政建設,落實黨建工作保障,組織開展廉政教育和警示教育,加強醫院廉政文化建設。(市衛生健康委負責)

(二)全面落實政府責任,完善公立醫院投入機制。

6.全面落實政府投入責任。

研究制定公立醫院財政投入保障辦法,科學界定政府投入責任。將符合政府保障范圍、符合區域衛生發展規劃的公立醫院基本建設費及設備購置、重點學科發展、人才培養、符合國家規定的離退休人員費用、政策性虧損、承擔公共衛生任務,以及保障政府指定的緊急救治、救災、援外、支農、支邊任務和城鄉醫院對口支援等經費,納入財政預算。落實對中醫、傳染病、精神病、職業病防治,以及婦產科、兒科、康復等專科醫療機構的投入傾斜政策。按照有關規定,逐步償還和化解符合規定的公立醫院長期債務。(市財政局、市衛生健康委負責)

7.進一步完善財政補助機制。

逐步建立與公立醫院工作量、績效評價結果等掛鉤的財政補助機制。在條件成熟的情況下,借鑒深圳市“以事定費、購買服務、專項補助”的做法,逐步完善公立醫院的財政補助資金分配政策。對醫聯體中公立醫院開展資源下沉、人才培養、信息化建設等予以專項補助。在有條件地區積極推進將社會辦醫療機構提供的基本醫療服務納入財政購買服務范圍。(市財政局、市衛生健康委負責)

8.鞏固完善公立醫院補償機制。

要對落實全面取消藥品加成政策情況進行階段性總結評估,對公立醫院因取消藥品加成減少的合理收入,嚴格執行廣州地區公立醫院綜合改革行動方案確定的補償途徑和比例,落實不到位的地區要限期整改,確保公立醫院有序運行。2018年底前,全市全面取消醫用耗材加成,由此減少的合理收入,全部通過調整醫療服務價格予以補償。(市醫保局、市財政局、市衛生健康委負責)

(三)深化醫保制度改革,建立高效運行的全民醫保機制。

9.進一步深化醫保支付方式分類改革。

全面實施按病種分值付費,按病種分值付費病種數不少于1000個。完善按病種分值付費的結算辦法,著重提高創新技術的病種分值標準,將日間手術和符合條件的門診術前檢查納入按病種分值付費范圍,對同病同效的中醫治療病例給予相同支付標準。貫徹落實與醫聯體建設發展相適應的醫保支付結算辦法,推動醫療集團等緊密型醫聯體建立醫保“總額預付、結余留用”的激勵約束機制,確保優質資源有效下沉到基層,不斷提高定點醫療機構加強管理、控制成本、提高質量的積極性和主動性。在市內轉診住院的患者,可連續計算起付線,不降低相應級別醫療機構醫保政策規定住院醫療費用報銷比例。普通門診醫療服務主要實施按人頭付費。探索將按人頭付費與慢性病管理相結合。(市醫保局、市衛生健康委、市財政局負責)

(四)深化醫療服務價格改革,建立科學合理的醫療服務價格形成機制。

10.認真落實醫療服務價格改革政策。

在前期取消藥品加成并同步調整醫療服務價格基礎上,通過規范診療行為,降低藥品、醫用耗材費用等騰出空間,進一步優化調整醫療服務價格,理順醫療服務項目比價關系,并做好與醫保支付、醫療控費、分級診療等政策的相互銜接,保證醫療機構良性運行、醫保基金可承受、群眾負擔總體不增加。2018年至2019年每年至少調整一次醫療服務價格,到2020年,逐步建立以成本和收入結構變化為基礎的價格動態調整機制,基本理順醫療服務比價關系。深化醫療服務定價方式改革,擴大按病種收費數量。優化規范現有醫療服務價格項目,加快審核新增醫療服務價格項目,促進醫療新技術研發應用。(市醫保局、市衛生健康委、市財政局負責)

(五)實施藥品(醫用耗材)集中采購,健全藥品供應保障機制。

11.建立完善藥品供應保障機制。

建立健全短缺藥品聯動會商機制,依托廣州地區藥品集團采購平臺,加強短缺藥品監測預警,建立分類儲備、分步應對的藥品供應保障體系。對通過一致性評價的藥品品種,醫療機構應優先采購并在臨床中優先使用。要將通過一致性評價的國產仿制藥納入可替代原研藥的醫療機構使用目錄,鼓勵按照“優質優選、就近供應、降低成本”的原則進行采購。堅持集中帶量采購原則,合理管控藥品、醫用耗材價格,實施廣州地區醫療機構集團采購。原則上以市為單位實行藥品集團采購。參加國家組織部分藥品集中采購試點,跨區域聯合采購,提高藥品、醫用耗材交易服務質量和效率。爭取將廣州藥品交易平臺打造成華南地區具有較大影響力的藥品交易平臺。(市醫保局、市衛生健康委、市工業和信息化局、市市場監管局、廣州公共資源交易中心負責)

(六)推進構建醫療衛生高地行動計劃,建設高水平醫療服務體系。

12.全面推進醫療衛生高地建設。

加強臨床重點專科建設,加強財政投入,全力支持我市現有優勢臨床專科建設,力爭通過5年時間,打造一批國內或國際技術一流、科研領先、頂尖人才集聚的臨床重點專科,大幅提升我市臨床專科綜合實力、科技影響力和競爭力,增強我市臨床專科醫療輻射能力。全力支持市第一人民醫院等2-3家市屬醫院建設高水平醫院,提升市屬醫院區域影響力和競爭力。(市衛生健康委、市發展改革委、市科技局、市財政局、市人力資源社會保障局負責)

13.落實高水平醫院建設“登峰計劃”。

積極支持2-3家市屬醫院納入省“登峰計劃”重點建設醫院范圍,對標國內外一流醫院找差距、補短板、優強項,大力發展前沿醫療技術,打造一流臨床重點專科,建設現代醫院管理制度,發揮示范引領作用,帶動市屬醫院醫療整體水平和核心競爭力的全面提升。(市衛生健康委、市發展改革委、市教育局、市財政局、市人力資源社會保障局、廣州醫科大學負責)

14.發展多元化辦醫格局。

按照區域衛生規劃和醫療機構設置規劃,合理把控公立醫院數量、布局和結構,鼓勵企業、慈善機構、基金會、商業保險機構等社會力量辦醫,擴大衛生資源總量。鼓勵采取遷建、整合、轉型等多種途徑將部分市域內的二級醫院改造為社區衛生服務機構、專科醫院、老年護理和康復機構等。鼓勵社會力量以出資新建、參與改制等多種形式投資醫療,優先支持舉辦非營利性醫療機構。加快推進粵港澳大灣區醫療衛生合作。鼓勵公立醫院在職和退休醫生到基層醫療衛生機構多點執業或兼職開辦診所。(市衛生健康委、市發展改革委、市商務局、市港澳辦負責)

15.加強醫療衛生人才隊伍建設。

加大高層次衛生人才引進培養力度,實施高層次衛生人才引進戰略,繼續落實廣州市高層次衛生人才引進培養項目實施辦法,在市、區屬醫療衛生機構引進培養高層次衛生人才。深化與在穗高等醫學院校和高水平省部屬醫院合作共建,充分利用在穗高等醫學院校和省部屬高水平醫院醫學教育、研究、培訓平臺,結合出國交流培訓等,多措并舉,加大對我市醫學學科帶頭人、優秀青年醫學人才等高層次醫學人才培養,全面帶動提升我市各級醫療機構醫療技術水平。以“高精尖”為導向,堅持政府引導和發揮醫療機構主體作用相結合,進一步落實人才引進政策和優化人才發展環境,培養和引進相關重點學科的醫學領軍人才和團隊,將廣州打造成吸引醫療衛生人才的高地。加強基層醫療衛生人才建設,大力培養引進急需緊缺專業人才,重點是全科、兒科、麻醉、急診、婦產、精神科、專科護理等急需緊缺專業人才的培養力度。對博士或副高以上人員可采取免筆試的方式進行公開招聘,對符合條件的高層次人才和急需緊缺專業人才可按照廣州市事業單位引進高層次人才和短缺專業人才辦法的有關規定進行引進。實施基層人才專項公開招聘,建立完善住院醫生、全科醫生規范化培訓制度。鼓勵二級及以上醫院專科醫師(含退休)參加全科醫生轉崗(崗位)培訓。加大全科醫生特設崗位招聘力度,擴大訂單定向招生培養數量。(市衛生健康委、市人力資源社會保障局、市教育局、市科技局、市財政局負責)

(七)加快推進醫聯體建設,建立分級診療機制。

16.全面推進緊密型醫聯體建設。

繼續推進花都區醫療集團試點工作,以“強基層、促健康”為運營核心目標,以醫保基金總額預付為主要利益導向機制,推動家庭醫生真正成為居民健康和醫保控費的“守門人”。以從化區為試點,探索建立醫共體模式,實行以區級醫院為龍頭、鎮衛生院(社區衛生服務中心)為樞紐、村衛生站(社區衛生服務站)為基礎的一體化管理。鼓勵將社會辦醫療機構納入醫聯體。(市衛生健康委、市委編辦、市財政局、市人力資源社會保障局、市醫保局負責)

17.完善資源和利益共享機制。

各區要按照“人員編制、運行管理、醫療服務一體化”的原則,完善區域醫療資源整合與共享機制、權責一致的引導機制、利益分配機制和雙向轉診機制,推動醫聯體形成管理共同體、責任共同體、利益共同體、服務共同體,促進人財物等資源的統一管理,建立統一的藥品目錄、信息平臺和質控標準。醫療集團和醫共體可成立理事會,負責醫聯體所屬醫療機構的功能定位和職責任務落實、資源統籌調配、內部分配機制調整等重大事項決策與協調。探索優化醫聯體內部資金管理體制,促進財政資金在醫聯體內部統籌使用。對醫聯體內部因雙向轉診、遠程醫療服務等互有參與業務產生的業務收入、醫保基金的結余留用,可按協議約定在牽頭單位和成員單位之間進行分配。(市衛生健康委、市委編辦、市財政局、市人力資源社會保障局、市醫保局負責)

18.落實基層首診和雙向轉診。

醫聯體內醫療機構要引導常見病、多發病患者到基層就診,對于超出基層醫療衛生機構功能定位和服務能力的疾病,由基層醫療衛生機構上轉到醫聯體上級醫院,上級醫院為基層預留一定號源,上級醫院對上轉患者要優先診療、優先檢查、優先住院。加強我市區域衛生信息平臺建設,爭取接入廣州地區全部醫療機構,逐步實現我市雙向轉診病例通過網絡平臺操作。到2020年,三級醫院C、D型病例(復雜疑難、復雜危重病例)比例和三級、四級手術占比爭取達到50%。(市衛生健康委、市醫保局負責)

(八)推進廣州地區“互聯網+”醫院建設,提升醫療衛生信息化水平。

19.加快醫療衛生信息化建設。

完善廣州市全民健康信息平臺建設,到2020年,全面建成統一權威、互聯互通的全民健康信息平臺,實現全民健康信息平臺全覆蓋,確保公立醫院全部接入,并逐步擴大民營醫療機構接入范圍,實現各級各類醫療衛生機構聯網上云、互聯互通、業務協同。建立實名制管理制度,以居民身份證號碼為唯一標識,管理居民健康醫療信息。加快推進智慧醫院、云醫院建設,積極開展“互聯網+醫療健康”,優化就診流程,完善信息惠民便民服務;鼓勵發展有實體醫療機構作為依托的互聯網醫院,在保障信息安全和醫療質量基礎上,可在線開展部分常見病、慢性病復診等應用業務;優化互聯網家庭簽約服務,開展移動家庭簽約服務,在線提供健康咨詢、預約轉診、慢性病隨訪、健康管理和延伸處方,提高互聯網診療水平;制定規范互聯網診療行為的管理辦法,明確監管的底線,建立醫療責任分擔機制。加強健康醫療大數據建設,推進南沙健康醫療大數據中心和產業園區建設。加強網絡和信息安全防護體系建設,保障網絡信息安全。(市衛生健康委、市醫保局、市政務服務數據管理局負責)

(九)推進衛生綜合監督執法體制改革,健全公立醫院綜合監管機制。

20.加強衛生綜合監督執法隊伍和能力建設。

整合公共衛生、醫療衛生、計劃生育、中醫藥、職業安全健康等監督執法職能和隊伍,組建衛生綜合監督執法隊伍,統一行使衛生與健康執法職責,加強業務培訓,推進綜合監督執法隊伍專業化、規范化、職業化。加強衛生健康執法監督體系建設,加強衛生健康監督機構資源配置及規范化建設,完善依法履職所需的業務用房、設備購置以及執法經費等保障政策。逐步實行衛生健康執法人員職位分級管理制度。(市委編辦、市衛生健康委、市人力資源社會保障局、市發展改革委負責)

21.加強醫療機構綜合監管。

推動監管方式向協同監管、信用監管、大數據監管轉變。建立完善事中事后監管機制,大力推進“雙隨機一公開”監管工作,將隨機抽查和日常監督、重點監督和專項督查工作有機銜接,并加強隨機抽查結果的運用,把隨機抽查結果納入社會信用監管體系,形成部門協同和聯合懲戒的信用監督。建設市衛生健康綜合監督移動執法信息管理平臺,提高執法效能。推進衛生綜合執法全過程記錄,確保執法全過程留痕,記錄可追溯。加強衛生監管機構監管風險的研判,實施有效的重點監管,切實提高綜合監管能力。(市衛生健康委、市醫保局負責)

22.建立監管信息平臺。

2019年,全市建立統一的基于大數據應用的醫院精細化管理和醫療服務監管平臺,逐步實現對轄區內各級各類醫療衛生機構的醫療質量、藥品及高值醫用耗材使用、醫療費用等運行情況的實時智能化監控,并結合精細化管理理念,對醫囑、處方或收費項目進行事前干預、事中監督和事后分析,同時將監管結果作為醫療機構綜合評價和績效考核的依據。加強綜合管理信息化建設,實現政府與行業主管部門對醫療衛生資源、醫療服務、醫療質量、醫療費用、運營績效等的全過程、全方位、全智能監管,滿足政府對行業宏觀調控和科學決策的管理需求。(市衛生健康委、市醫保局負責)

四、保障措施

(一)加強組織領導,完善督導評價機制。

由市衛生健康委牽頭組織實施本方案,各區、各單位要高度重視,明確分工,落實責任。各區要根據本方案制定本轄區的具體實施方案。市衛生健康委牽頭建立督導、評估、問責機制,建立工作臺賬,加強督辦,建立公立醫院改革工作進展定期通報和動態調整制度,定期召開會議,及時總結梳理,研究解決問題。調整評價方式,加強對醫聯體、醫療衛生服務體系的績效考核。在國家和省確定的改革方向和政策范圍內,在穗省屬公立醫院以及國家部委、軍隊、武警、事業單位、國有企業等在穗舉辦的公立醫院,同步深入推進公立醫院綜合改革各項工作,在人事編制、收入分配、管理體制等方面的改革參照本方案相關規定執行。

(二)做好信息報送和宣傳動員,營造良好氛圍。

各區、各單位要重視加強輿論宣傳和信息報送,做好各項改革措施的解讀和宣傳,為深化醫改營造良好的社會輿論氛圍。公立醫院要做好醫務人員的宣傳發動工作,調動廣大醫務人員參與改革的積極性和主動性。

 

廣州市人民政府辦公廳秘書處 2019年3月4日印發

 

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《廣州地區深化公立醫院綜合改革 行動方案》政策解讀 
 

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